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Artigo - IOF: o que é e o que pode ser?

Imposto pode contribuir para regular mercados e promover justiça social

O IOF (Imposto sobre Opera√ß√Ķes Financeiras) nasceu como tributo regulat√≥rio na reforma tribut√°ria de 1966, durante a ditadura. O imposto foi consagrado no C√≥digo Tribut√°rio Nacional (CTN) Ė Lei n¬ļ 5.172/1966, e na Constitui√ß√£o de 1967 da Ditadura Militar. O imposto nasceu com fun√ß√£o regulat√≥ria, auxiliando o governo no alcance dos seus objetivos, sendo instrumento importante para as pol√≠ticas monet√°rias e cambial, n√£o objetivando uma fun√ß√£o arrecadadora. O artigo 65 do CTN deixa essa fun√ß√£o expl√≠cita ao afirmar que o "Poder Executivo pode, nas condi√ß√Ķes e nos limites estabelecidos em lei, alterar as al√≠quotas de incid√™ncia do imposto a fim de ajust√°-lo aos objetivos da pol√≠tica monet√°ria". Atrav√©s de uma portaria, o Minist√©rio da Fazenda pode alterar as al√≠quotas de incid√™ncia do imposto em diversos segmentos do mercado financeiro, como derivativos ou cr√©dito pessoal, por exemplo.

Nesses quase 50 anos de exist√™ncia do IOF, o imposto passou por algumas altera√ß√Ķes importantes em termos de al√≠quotas e de utiliza√ß√£o na regula√ß√£o dos fluxos de capitais e das opera√ß√Ķes de c√Ęmbio e de cr√©dito no pa√≠s. Al√©m da incid√™ncia sobre as opera√ß√Ķes relativas a t√≠tulos mobili√°rios e de seguro. A Constitui√ß√£o Federal de 1988 ampliou a incid√™ncia do IOF, ao garantir a tributa√ß√£o das opera√ß√Ķes com ouro, quando este for financeiro ou instrumento cambial. A √ļltima altera√ß√£o importante foi realizada em 2011, instituindo o IOF sobre as opera√ß√Ķes de derivativos, conforme determina a Lei n¬ļ. 12.543, mas que se encontra com a al√≠quota zero desde 2013.

Conv√©m lembrar que as opera√ß√Ķes realizadas no √Ęmbito do sistema financeiro se tornaram mais complexas nos √ļltimos anos com a cria√ß√£o de in√ļmeros produtos financeiros que escapam da regula√ß√£o e tamb√©m da incid√™ncia de tributa√ß√£o do IOF.

Mais história
A partir da crise do capitalismo de meados dos anos 1970, ocorre a busca pela expansão global de mercados, aumentando a concorrência capitalista, acentuando a redução nos preços e, portanto, no valor das mercadorias, obrigando a intensificação da extração da mais valia, que tem certos limites em função da redução do quantitativo de trabalhadores na produção. O baixo retorno dos investimentos produtivos, ou seja, a queda na rentabilidade, leva a uma fuga do capital do setor produtivo para a esfera financeira, agindo de forma especulativa. A especulação financeira ganha novos contornos a partir da metade da década de 1970, com a criação de novos produtos financeiros.

A liberaliza√ß√£o financeira como corol√°rio das pol√≠ticas neoliberais pavimentou o caminho para a acumula√ß√£o da riqueza privada de forma mais r√°pida que em outras √©pocas do capitalismo. Contudo, a riqueza n√£o veio por meio da economia real, ou seja, pela produ√ß√£o de novos bens e servi√ßos, j√° que a taxa de crescimento da produ√ß√£o decresceu sensivelmente a partir de meados dos anos 70. A riqueza foi resultado de uma infla√ß√£o do pre√ßo dos ativos reais (terrenos urbanos e propriedades imobili√°rias) e financeiros (a√ß√Ķes) que cresceram acima da m√©dia dos pre√ßos da economia, o que tornava insustent√°vel esse padr√£o, pois era incompat√≠vel com os fluxos de rendimentos futuros.

As finan√ßas n√£o s√£o neutras, pois influenciam a aloca√ß√£o de poupan√ßa entre esses dois tipos de aplica√ß√£o. Em conjuntura de crescimento end√≥geno, implica o deslocamento da poupan√ßa para aplica√ß√Ķes improdutivas, afetando desfavoravelmente o crescimento econ√īmico.

As transforma√ß√Ķes que v√™m ocorrendo no sistema financeiro internacional t√™m levado os bancos, a partir dos anos 1980, a adotar estrat√©gias que possam garantir formas de acumula√ß√£o de capital num quadro de maior concorr√™ncia no setor banc√°rio. Nesse contexto nascem os novos instrumentos financeiros, como a securitiza√ß√£o das d√≠vidas e os derivativos. Esses produtos ganham agilidade com os avan√ßos tecnol√≥gicos em inform√°tica e telecomunica√ß√Ķes no sistema financeiro. Entre esses novos produtos destaca-se o desenvolvimento do mercado de derivativos, como instrumentos de redu√ß√£o de risco e especula√ß√£o financeira.

O desenvolvimento desses mercados permitiu um enriquecimento privado concentrado principalmente nos operadores do sistema, as grandes corretoras de valores mobili√°rios, n√£o priorizando o investimento produtivo como objetivo de aplica√ß√£o do capital acumulado. Ao mesmo tempo, a vulnerabilidade do sistema financeiro pode levar √† exist√™ncia de risco sist√™mico, ocasionando a reestrutura√ß√£o global das institui√ß√Ķes financeiras, dada a natureza especulativa da atua√ß√£o destas, dos pre√ßos dos ativos financeiros extremamente flex√≠veis e de uma pol√≠tica monet√°ria restrita a taxa de juros. Com isso, o efeito domin√≥ mundial √© de risco permanente em tempos de globaliza√ß√£o financeira.

Existe uma aus√™ncia de regulamenta√ß√£o e supervis√£o por parte do estado dos mercados derivativos, o que refor√ßa o risco sist√™mico, pois os instrumentos derivados est√£o fora dos balan√ßos dos bancos, enquanto a regulamenta√ß√£o preventiva dos bancos centrais √© focada nos balan√ßos das institui√ß√Ķes financeiras. A complexidade dos novos produtos financeiros e a interdepend√™ncia din√Ęmicas que eles t√™m entre si os fazem propagadores do risco global, em contexto de instabilidade macroecon√īmica.

Historicamente, os recursos financeiros centralizados pela d√≠vida sempre foram cativos dos mercados financeiros. Com a nova etapa da acumula√ß√£o financeira, os dividendos tornam-se tamb√©m um mecanismo importante de transfer√™ncia de riqueza e de acumula√ß√£o. A press√£o dos mercados sobre os grupos industriais imp√Ķe novas normas de rentabilidade e exig√™ncias de redu√ß√£o de custos salariais, aumento de produtividade e flexibilidade nas rela√ß√Ķes de trabalho.

A incid√™ncia do IOF sobre os derivativos √© uma t√≠mida iniciativa de regular a especula√ß√£o a partir dos novos instrumentos financeiros. Al√©m disso, a al√≠quota que estava em 1% foi zerada pelo decreto 8.027 de 13/06/2013. √Č necess√°rio ampliar tanto a tributa√ß√£o com as opera√ß√Ķes com derivativos e com Swaps, securitiza√ß√Ķes de todos os tipos, op√ß√Ķes e outras opera√ß√Ķes que passam por fora de alguns balan√ßos de bancos e corretoras.

O fim da CPMF e a arrecadação do IOF a partir de 2007
A participação do IOF nas receitas administradas do país passou de 2,62%, em 1995, para 3,04%, em 2013, segundo dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), criada através da Lei 11.457, de 16 de março de 2007. A secretaria é resultante da fusão da Secretaria da Receita Federal com a Secretaria Previdenciária. O percentual inclui as receitas previdenciárias.

Os dados revelam que enquanto as receitas administradas evolu√≠ram de R$ 558,35 bilh√Ķes (1995) para R$ 1 trilh√£o (2013) - um crescimento de 79,55% acima da infla√ß√£o medida pelo IGP-DI - o IOF apresentou um crescimento de 108,38% no mesmo per√≠odo. A principal mudan√ßa da participa√ß√£o do IOF nas receitas administradas ocorreu a partir de 2007, com o fim da CPMF. Naquele ano o IOF representou somente 1,35% das receitas administradas, chegando a 4,76% em 2011 e terminando o ano de 2013 com uma participa√ß√£o de 3,04% e resultado de R$ 30,4 bilh√Ķes.

Este montante representou uma queda de 10,24%, em termos reais, em rela√ß√£o ao ano anterior, explicada pela SRFB pela redu√ß√£o das al√≠quotas do IOF sobre as opera√ß√Ķes de cr√©dito das pessoas f√≠sicas e pela varia√ß√£o negativa de quase 30% na arrecada√ß√£o do imposto sobre opera√ß√Ķes de c√Ęmbio de entrada de moedas.

√Č bom lembrar que o governo zerou em 2013 a al√≠quota do IOF nas opera√ß√Ķes financeiras conhecidas como derivativos. A arrecada√ß√£o do imposto tamb√©m foi influenciada pela redu√ß√£o da al√≠quota de 6% para zero para aplica√ß√Ķes de investidores estrangeiros em renda fixa no Brasil. Essas medidas foram adotadas para conter a deprecia√ß√£o do Real frente ao D√≥lar Ė uma pol√≠tica cambial err√°tica, oscilando de acordo com a conjuntura apenas Ė permitindo maior oferta dessa moeda no mercado dom√©stico, mas que na pr√°tica indicam que o Brasil √© ref√©m da especula√ß√£o financeira internacional.

Chama aten√ß√£o o perfil da arrecada√ß√£o do IOF em 2013, que mostra que 2/3 dela tem origem na tributa√ß√£o das opera√ß√Ķes de cr√©ditos, sendo 34,81% sobre cr√©ditos concedidos a pessoas jur√≠dicas e 31,06%, a pessoas f√≠sicas. Dos mais de R$ 30 bilh√Ķes arrecadados em 2013, 14,98% vieram da tributa√ß√£o sobre opera√ß√Ķes cambiais e 0,57%, das opera√ß√Ķes sobre derivativos. As demais opera√ß√Ķes (incluindo aplica√ß√Ķes financeiras) responderam por 18,59% da arrecada√ß√£o deste imposto no ano de 2013.

J√° em rela√ß√£o ao destino da arrecada√ß√£o do IOF, conv√©m relembrar que no per√≠odo entre a sua cria√ß√£o e o in√≠cio da d√©cada de 1980, era destinada √†s reservas monet√°rias, geridas pelo Conselho Monet√°rio Nacional (CMN). Essas reservas eram usadas pelo Banco Central nas interven√ß√Ķes nos mercados de t√≠tulos e c√Ęmbio, al√©m de poder financiar os disp√™ndios de custeio da institui√ß√£o. Entre 1981 e 1982, 50% da arrecada√ß√£o foram destinados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento.

Desde 1983 o IOF n√£o tem destina√ß√£o espec√≠fica e como todo imposto transforma-se em recurso ordin√°rio para livre aplica√ß√£o no Or√ßamento Geral da Uni√£o (OGU). Na realidade, o artigo 167 da Constitui√ß√£o Federal veda a vincula√ß√£o da receita de imposto a √≥rg√£o, fundo ou despesa. Contudo, a pr√≥pria Carta Magna ressalva a reparti√ß√£o do produto da arrecada√ß√£o dos impostos destinada aos fundos de participa√ß√£o dos munic√≠pios e estados (art. 158 e 159), a destina√ß√£o de recursos para as a√ß√Ķes e servi√ßos p√ļblicos de sa√ļde, para manuten√ß√£o e desenvolvimento do ensino e para a realiza√ß√£o de atividades da administra√ß√£o tribut√°ria e a presta√ß√£o de garantias √†s opera√ß√Ķes de cr√©dito por meio de antecipa√ß√£o de receita.

Nesse sentido, existe uma diferen√ßa entre impostos e contribui√ß√Ķes (sociais e econ√īmicas). Os impostos s√£o esp√©cies tribut√°rias cuja obriga√ß√£o tem por fato gerador uma situa√ß√£o independente de qualquer atividade estatal espec√≠fica, relativa ao contribuinte, o qual n√£o recebe contrapresta√ß√£o direta ou imediata pelo pagamento. Portanto, sem vincula√ß√£o. A contribui√ß√£o social √© tributo vinculado a uma atividade estatal que visa atender aos direitos sociais previstos da Constitui√ß√£o, tais como sa√ļde, previd√™ncia e assist√™ncia social e educa√ß√£o. As contribui√ß√Ķes sociais fazem parte do importante arranjo do financiamento das pol√≠ticas sociais, notadamente, no custeio da seguridade social (previd√™ncia social, sa√ļde e assist√™ncia social) e o seguro-desemprego. Comp√Ķem esse arranjo os gastos obrigat√≥rios da Uni√£o, do Distrito Federal, dos estados e dos munic√≠pios com sa√ļde e educa√ß√£o.

A TTF e para que o IOF pode servir?
O IOF pode vir a constituir uma importante fonte de financiamento para fins de solidariedade, compondo um fundo de arrecada√ß√£o de recursos para o desenvolvimento humano e ambiental no Brasil e em outros pa√≠ses menos desenvolvidos. O valor arrecadado neste fundo seria importante para o Brasil enfrentar problemas de enorme relev√Ęncia como a supera√ß√£o da Aids, das desigualdades de g√™nero e os graves problemas ambientais. Al√©m de contribuir com a erradica√ß√£o da pobreza e de promover a justi√ßa social.

O IOF pode, sim, cumprir tanto uma fun√ß√£o regulat√≥ria, como tornar-se um instrumento importante para fins de pol√≠tica econ√īmica, quanto ter uma fun√ß√£o arrecadat√≥ria incidindo fortemente sobre transa√ß√Ķes financeiras, acompanhando o deslocamento que a economia faz neste setor. Mas, para tanto, √© necess√°rio tornar o IOF progressivo sobre todas as opera√ß√Ķes financeiras nas quais incide, de forma a assegurar a justi√ßa tribut√°ria, n√£o devendo existir uma al√≠quota √ļnica (proporcional), pois isso n√£o afetaria a injusta distribui√ß√£o de renda no Brasil.

Torna-se necess√°rio mudar o perfil existente hoje do IOF, que tem a maior parte da sua arrecada√ß√£o advinda da taxa√ß√£o das opera√ß√Ķes de cr√©dito. Neste sentido, deve priorizar a atribui√ß√£o das aplica√ß√Ķes financeiras e de opera√ß√Ķes cambiais que especulem contra a moeda nacional. Urge alargar a base de incid√™ncia do IOF para alcan√ßar todas as modalidades de especula√ß√£o financeira e os demais produtos financeiros (swaps, securitiza√ß√Ķes de todos os tipos, op√ß√Ķes). Al√©m do restabelecimento de al√≠quotas sobre os derivativos. S√≥ assim o IOF poder√° ser um moderno tributo brasileiro regulando o mercado financeiro e contribuindo para a justi√ßa social.

* Adapta√ß√£o do artigo "IOF - o que √© e o que pode ser", publicado na revista "Democracia econ√īmica para o desenvolvimento sustent√°vel", da TTF Brasil.



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