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Lena Lavinas: Bolsa Família é positivo, mas insuficiente

Famílias que estão no programa têm televisão e geladeira, mas continuam sem água potável e coleta de esgoto, aponta professora de Economia do Bem-Estar na URFJ. Por Heloisa Villela, no Viomundo

O Bolsa Família, assim como os demais programas de transferência de renda adotados em toda a América Latina e em boa parte da África, não acaba com a pobreza. Como um analgésico, ele alivia os sintomas.

Não corrige as desigualdades, nem investe na cidadania e na construção de uma sociedade mais igualitária. Inclui no mercado uma grande quantidade de pessoas, antes alijadas da sociedade de consumo.

Assim, muitos pobres que passaram a ter acesso a bens de consumo, como televisão, geladeira, telefone celular, continuam sem acesso, por exemplo, à rede de esgoto e água potável.

Estas são algumas das conclusões da análise publicada na revista britânica New Left Review (NLR) pela professora de economia do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Lena Lavinas. “Houve mudanças importantes e positivas no Brasil”, diz ela. “São suficientes? Não”, avalia.

No artigo, a professora Lavinas diz que muita gente acha que os programas de transferência de renda nasceram na América Latina.

Segundo ela, a inspiração veio dos Estados Unidos, da Universidade de Chicago, um dos grandes berços teóricos do neoliberalismo.

Ali, o economista T.W.Schultz, vencedor do Nobel de 1979, desenvolveu a teoria do capital humano que destaca a necessidade de investimentos em saúde e educação para o rápido desenvolvimento de um país.

Gary Becker, Nobel de 1992, defendeu que as pessoas investem no capital humano quando têm motivação, alguma possibilidade de retorno.

Além disso, estudos encomendados pelo Pentágono a respeito das contribuições financeiras dos países da OTAN concluíram que os países pequenos, mais pobres, estavam “pegando carona” nas contribuições mais polpudas dos Estados Unidos.

Dessa conclusão, os estudiosos Mancur Olson e Richard Zeckhauser extrapolaram para o problema social e sugeriram ao então presidente Richard Nixon uma série de mudanças nos serviços sociais. Influenciados pelas ideias de Milton Freedman, outro defensor do mercado livre da escola de Chicago, eles propuseram métodos para selecionar a população que deveria ser alvo dos benefícios.

“Os programas de transferência de renda foram fundados com base nesse princípio do alvo, mas com uma pitada de filantropia”, diz o artigo de Lena Lavinas.

O “custo” para a população alvo é manter os filhos na escola, frequentar os postos de saúde, investir na saúde e na educação dos filhos. Mas se os governos criam o programa, transferem a renda e não oferecem os serviços de saúde e educação, a população se vê forçada a buscar esses serviços na rede privada.

O primeiro país a implantar um programa nessa linha foi o Chile de Pinochet através de, entre outros, economistas como Miguel Kast, que estudou em Chicago antes de trabalhar no governo chileno.

O Subsídio Único Familiar foi implantado em agosto de 1981. A versão mexicana se chama Progressa. Criado em 1997, ele caiu nas graças do Banco Mundial como exemplo a ser seguido em todo o continente.

No Brasil, o governo Fernando Henrique Cardoso fez as primeiras experiências com a transferência de renda condicionada, levando para a gestão federal experiências que pipocaram em várias cidades brasileiras: o Programa Bolsa Escola. Não chegou, entretanto, a atingir mais de um milhão de famílias, pois havia poucos recursos para financiar o Programa e estabelecia um patamar muito baixo para a linha de pobreza. O benefício mensal por família era de R$ 15,00.

Hoje, o Bolsa Família é um dos maiores programas de transferência condicionada de renda do mundo, em número de pessoas atendidas (45 milhões até dezembro de 2012) e volume de dinheiro (21 bilhões de reais, ou 0,5% do PIB).

O estudo da professora Lavinas mostra que a adoção de tais programas provocou um grande aumento no gasto social na América Latina.
Enquanto isso, o investimento público em saúde e educação, em relação ao PIB dos países latino-americanos, subiu respectivamente apenas 1% e 1,8%, em média, no período entre 1990 e 2009 (CEPAL, 2012).

“Existe uma contradição flagrante no estabelecimento de programas governamentais de transferência de renda que exigem consultas médicas, quando os governos fazem muito pouco esforço para prover melhores serviços de saúde”, afirma ela.

Essa é a principal crítica da professora Lavinas aos programas de transferência de renda. Ela conversou por telefone com o Viomundo, desde Berlim, onde estava editando um livro de artigos sobre a desigualdade na América Latina.

Lena Lavinas é autora dos livros “Programas sociais de combate à fome: o legado dos anos de estabilização econômica” (2004) e “Emprego feminino no Brasil: Mudanças institucionais e novas inserções no mercado de trabalho” (2002).

Professora de Economia do Bem-estar no Instituto de Economia da UFRJ, pesquisadora 1C do CNPQ, Fellow da rede de pesquisa desiguALdades.net da Freie Universitat de Berlim, foi secretária de Monitoramento e Gestão da Prefeitura de Nova Iguaçu durante o governo do petista Lindberg Farias e coordenou a avaliação do programa-piloto UCA Total (Um Computador por Aluno) do governo Lula.

VIOMUNDO – Do que trata esse livro que você acaba de editar na Alemanha?
LENA LAVINAS – É uma edição de 12 artigos sobre desigualdade na América Latina — mais da metade deles sobre o Brasil — nos quais a Profa. Barbara Fritz (FU) e eu, juntamente com outros colaboradores, tentamos interpretar essa aparente redução das desigualdades na América Latina e entender se ela será sustentável ou não.
VIOMUNDO – E será?
LENA LAVINAS – Aparentemente, há coisas muito estruturais faltando. A política fiscal, por exemplo, não tem nenhum impacto distributivo. O crescimento recente foi em grande parte lastreado em cima dos preços das commodities, o que facilitou muito certo tipo de gasto, que é a questão que eu coloco no artigo que você leu (da New Left Review). Outro fator de desenvolvimento da demanda interna foi a expansão do crédito. Acesso a crédito e tudo isso não é algo que no médio e longo prazo garanta uma sociedade mais igualitária. O dinheiro no Brasil continua muito caro. A taxa média de juros para as pessoas pobres, quando pegam crédito, é de 80% ao ano, um assalto! E ainda assim as pessoas pegam. Quando você vai comprar um carro à vista ou um carro a prazo, o preço é o mesmo. É uma vergonha.
Tem vários estudos, inclusive nos Estados Unidos, que já mostraram que, depois da reestruturação da Ford, da General Motors – essas grandes montadoras americanas –, o faturamento delas é maior no financiamento à compra do carro do que na produção do carro. O grande problema hoje é essa financeirização. Isso muda completamente a lógica do capitalismo. A gente tinha uma noção de capitalismo industrial, que gera inovação, gera valor agregado, e a coisa mudou…
VIOMUNDO – Financeirização e desigualdade. Palavras que estão pipocando em todo lugar. O que é a financeirização? Por que tantos economistas estão preocupados com isso hoje e o que os programas de transferência de renda tem a ver com isso?
LENA LAVINAS – Desde o final dos anos 60, início dos 70, mesmo antes da crise do petróleo, já estava havendo um processo de reestruturação do capitalismo com a supremacia do capital financeiro.
O que aconteceu nesses últimos anos é que existe um novo processo de geração de valor, valor imaterial, que na verdade se descolou do processo de produção manufatureiro que era tradicional ou clássico.
O capitalismo industrial precisou mercantilizar a força de trabalho e, portanto, prover serviços através do Estado como direitos adquiridos da população.
Isso trouxe mudanças muito importantes no pós-guerra, com um processo de universalização de direitos, acesso a políticas públicas desmercantilizadas, acesso à moradia, educação pública e gratuita com acesso igual para todos, políticas de combate à pobreza, políticas de combate à desigualdade, sobretudo com a política fiscal e tributária tendo um papel muito importante através da coleta de impostos e redistribuição de impostos visando diminuir as desigualdades, visando tornar as sociedades mais homogêneas.
Isso foi o que caracterizou os países onde houve um Estado de bem-estar que se consolidou, essencialmente nos países da Europa continental e também nos países nórdicos. Isso trouxe um momento de bonança muito importante.
VIOMUNDO – Isso foi uma decisão ideológica ou uma necessidade do próprio capitalismo?
LENA LAVINAS – Existem várias interpretações. Algumas associam tal progresso à luta dos trabalhadores, que conseguiram de alguma maneira reduzir o lucro das empresas capitalistas, obrigá-las através dos impostos e dos gastos públicos a redistribuir parte dessa geração de mais valia.
Mas há uma outra interpretação, a de que os sistemas de proteção social são funcionais ao capitalismo. Ou seja, foi necessário e imprescindível desmercantilizar parte da força de trabalho através da provisão de serviços públicos, garantir renda para os trabalhadores. Daí, o próprio modelo beveridgiano de universalização de direitos ser necessário para o capitalismo ter uma sociedade mais homogênea, com uma mão-de-obra mais qualificada, com mais saúde.
Tudo isso contribuiu para expandir a própria demanda do mercado doméstico. Foi aí que Beveridge (economista e reformista britânico, considerado pai dos planos de assistência social) e Keynes (John Maynard Keynes, economista britânico que defendeu a intervenção do Estado na economia para aliviar os efeitos negativos dos ciclos econômicos) se encontraram e conseguiram desenhar um sistema de proteção social associado a uma determinada escola de pensamento econômico, que impulsionava o crescimento através da demanda.
Então, houve uma complementariedade entre política social e política econômica, que foi muito promissora porque houve crescimento e esse crescimento gerou distribuição, gerou bem-estar e tornou essas sociedades mais coesas socialmente.
Na América Latina, esses modelos de Estado de bem-estar também orientaram a criação dos nossos modelos de bem-estar, e a Constituição de 88 no Brasil vai bem nessa direção.
Ela criou o Sistema Único de Saúde (SUS), manteve um seguro social público com suas aposentadorias, estendeu aos trabalhadores rurais o direito a ter uma aposentadoria, apesar de não contribuírem plenamente para ela.
A gente criou o direito à assistência social, coisa que não tínhamos. Isso foi uma pequena revolução! Hoje existem as políticas de combate à pobreza que fazem parte da nossa Carta Magna. Houve uma mudança institucional, na Constituição de 88, muito importante, que se espelhou nesse modelo de Estado de bem-estar, de sistema de proteção social mais unificado, igualitário e universalista.
Na prática, o que a gente observa é que, justamente por causa da financeirização, houve uma espécie de desvio ou de contestação a essa lógica do sistema de proteção social.
A ideia dos sistemas de proteção social é: eu vou garantir renda e, ao mesmo tempo, vou garantir provisão pública, não mercantilizada, de serviços. Não adianta eu dar renda se as pessoas tiverem que pagar por saúde.
Ninguém sabe qual é o preço da saúde de que vai precisar. Se você precisar fazer um tratamento, se você tiver uma doença crônica, que exige atendimento o resto da sua vida, se você tiver um acidente grave, nunca sabe ao certo o que a gente vai precisar no futuro.
Uma das grandes mudanças do capitalismo do pós-guerra foi ter incorporado o direito ao bem-estar dissociado da renda que você ganhava no mercado de trabalho.
Então, é um direito que o Estado vai prover: você vai ter direito à saúde, educação, política habitacional, independentemente de você poder pagar por isso, independentemente do valor da sua renda.
Ao mesmo tempo, vai se garantir renda para que você também possa fazer parte dessa sociedade de mercado e essa sociedade de mercado precisa se expandir, se renovar. Para isso as pessoas têm que ter renda. Caso contrário, vai gerar aquilo que a gente chama, na economia, de falhas de mercado.
Esse modelo, que foi um modelo muito adequado para o desenvolvimento do capitalismo industrial no pós-guerra, e que deu bastante certo, ele hoje está em questão não apenas porque existem crises do próprio sistema capitalista. Mas porque a lógica do capitalismo financeiro é outra.
Então o argumento é que não se consegue mais financiar esse modelo, esse sistema mais universalista. Mas isso não é verdade!
Não consegue, antes de mais nada, porque nós hoje estamos sob a lógica do capitalismo financeiro, onde existe uma dissociação entre o regime de acumulação dessa forma dominante do capitalismo e o modelo de proteção social.
Para esse sistema financeiro é super importante as pessoas terem renda, então você nunca vai ver um liberal contestar qualquer coisa relativa a dar renda para os pobres, até um certo limite, é claro! Dar renda, mínimos sociais, pisos de proteção monetários… é muito difícil haver alguma contestação.
A direita, a esquerda, todo mundo vai convergir para isso. Mas na hora que você fala: vamos também prover educação gratuita, saúde gratuita, política de moradia gratuita… aí é que está o problema.
Porque esses serviços passam a ser garantidos através de seguros e através das políticas de crédito privadas do setor financeiro, pelo setor financeiro. Então, essa é a grande mudança.
Nessa trajetória houve uma mudança dentro do setor bancário. Aquilo que era o setor bancário, os bancos que proviam crédito, agora é um setor financeiro muito mais amplo, muito mais segmentado, muito mais diversificado: ele vai poder prover também seguros que serão adquiridos por essas pessoas.
Por exemplo, se eu não consigo pagar a minha universidade, eu vou lá e pego um crédito educativo. Eu não sei se você sabe, mas hoje 80% dos alunos universitários do Brasil estão no setor privado, com educação bem ruim e a grande maioria deles pega crédito educativo para poder pagar a universidade. É o mesmo caso nos Estados Unidos. A dívida dos estudantes norte-americanos é de US$ 1 trilhão, o que não é pouca coisa. É o PIB brasileiro.
VIOMUNDO – Isso vai estourar lá na frente, em algum lugar…
LENA LAVINAS – Você sai da universidade achando que vai ter retornos crescentes do investimento que você fez em educação. Só que nós não estamos mais no modelo do capitalismo industrial onde eu preciso de mão de obra qualificada.
Você tem nos Estados Unidos, na Alemanha, pessoas com formação universitária que têm empregos precários. O fato de você ter formação universitária já não garante acesso a um emprego de qualidade porque a coisa se afunilou bastante…
VIOMUNDO – No artigo que você escreveu para a NLR, você faz uma análise das mudanças provocadas por esses programas de transferência de renda, como o Bolsa Família, em toda a América Latina. E a conclusão não é muito positiva…
LENA LAVINAS – Existe hoje um modelo de proteção social que vem aparecendo como inovador, positivo, porque reduz a pobreza extrema e que aparece como uma coisa muito boa.
Na verdade esse modelo é muito aquém do se poderia esperar se a gente quer ter sociedades mais igualitárias, integradas, coesas, com menos violência.
Esse modelo é um modelo que garante, essencialmente, renda na margem para aqueles que estão completamente fora do mercado.
Evidentemente, se você tem gente fora do mercado, é muito mais difícil que essas pessoas venham a consumir. E se elas não consomem, elas estão diminuindo o índice de lucratividade de uma determinada empresa ou vão criar uma série de falhas de mercado.
Por exemplo, distorções: no Brasil, essa coisa do “gato”. Se eu privatizo a energia elétrica e as pessoas roubam energia, pegam energia através do “gato” e não estão pagando, então evidentemente eu não vou realizar completamente a produção de excedente que eu, empresa, tenho. Eu vou perder dinheiro e isso não deve acontecer.
Então a gente tem um processo que, ao invés de ser um processo de desmercantilização da força de trabalho, é um processo novo para garantir a incorporação ao mercado desses grupos mais vulneráveis, mais pobres.
No Brasil, visa os mais pobres. Nos países andinos, as populações indígenas. Todo mundo recebe um mínimo monetário e evidentemente, se o governo não oferece os serviços públicos que você espera que ele ofereça, de saúde, educação etc., onde é que as pessoas vão buscar isso? Na rede privada.
VIOMUNDO – Você está falando dos programas de transferência de renda ou das políticas que visam garantir um salário mínimo mais decente? No artigo, você mostra que a elevação do salário mínimo teve um impacto bem maior na redução da pobreza do que o Bolsa Família.
LENA LAVINAS – São duas coisas distintas. Primeiramente: estou falando dos sistemas de proteção dos quais o salário mínimo faz parte. Veja que os conservadores já contestam a regra de reajuste anual do salário mínimo, que contribuiu significativamente para reduzir a desigualdade no Brasil. Em segundo lugar, temos as políticas de garantia de renda que visam responder a problemas de falhas de mercado e não propriamente promover um processo de equidade do ponto-de-vista de redução permanente e constante e de longo prazo das desigualdades.
Antes de mais nada, é incorporação ao mercado. Se você se preocupa com equidade, não adianta só dar renda às pessoas, você tem que dar equidade de acesso a serviços que equalizam oportunidades. As pessoas têm que ter acesso à educação, saúde, política habitacional, segurança, várias coisas que elas não têm hoje. Por isso é que eu não preciso mais de políticas universais.
Dentro dessa visão de apenas incorporação ao mercado de quem vive quase no nível da subsistência, eu preciso muito mais de políticas focalizadas (todos os programas de transferência de renda, como o Bolsa Família, têm público-alvo e critérios de elegibilidade, além de condicionalidades).
Primeiro, porque elas custam muito barato, meio por cento do PIB em cada país da América Latina, mais ou menos, é uma coisa muito barata e tem um impacto importante.
Na América Latina, se você tem 145 milhões de pobres, segundo a CEPAL, você imagina que hoje tem mais de 100 milhões inseridos no mercado. Mais de 120 milhões que eu consegui inserir no mercado. Você imagina a escala que isso tem? Tem um efeito escala que é muito importante.
A coisa do salário mínimo é uma outra dimensão. O salário mínimo é uma política social muito importante, que regula o piso de remuneração do trabalho. Ela tem um efeito distributivo muito importante, sem dúvida nenhuma, e foi o que mais contribuiu para a redução da desigualdade e da pobreza no Brasil.
Quando você consegue elevar esse piso de remuneração, isso é extremamente importante. Só que o que a gente tem no Brasil hoje é um processo de convergência dos salários para baixo.
Dos mais de 18 milhões de empregos criados nos governos Lula e Dilma, eu tenho aí 90% que são de menos de três salários mínimos.
Então, a gente também não está resolvendo os problemas que a gente tem no mercado de trabalho brasileiro, de rotatividade de mão de obra, precarização do emprego e a gente ainda tem problemas muito graves porque houve, no Brasil, uma redução da produtividade do setor industrial entre 2002 e 2012 e idem no setor de serviços. A produtividade teve crescimento negativo nesse período nesses dois setores, segundo dados do IBGE.
VIOMUNDO – Por que essa queda?
LENA LAVINAS – Essa é uma longa conversa. O setor de serviços, que é o que mais concentra mão de obra no Brasil, foi o que registrou o maior crescimento negativo da produtividade. Lá está concentrada a maioria da mão de obra não qualificada.
São várias coisas. Falta de investimento privado, falta de mão de obra qualificada, ausência de inovação. O Brasil não está conseguindo superar esse obstáculo que a gente tem de ter capacidade de manter um processo de inovação permanente.
Mas, voltando para a questão da política social, o que a gente constata e é isso que deve nos levar a uma reflexão: onde existe apenas política voltada para dar renda às pessoas, essa renda é suficiente para incorporá-los ao mercado marginalmente, mas não é suficiente para criar uma sociedade mais igualitária.
O fato de a gente ter um gasto social que está muito focado, muito concentrado na renda e não em prover serviços — porque isso custa infinitamente mais caro — mostra que o Estado brasileiro e outros Estados latino-americanos estão deixando para o mercado essa provisão.
É aí que o setor financeiro entra. Quem vai prover isso é o setor financeiro, vendendo essa multitude de seguros que a gente tem hoje no Brasil. Tem seguro para funeral, seguro isso, seguro aquilo, tem seguro que custa cinco reais por mês, tem seguro que custa quatro mil reais por mês.
Você tem uma variedade de seguros de saúde. Evidentemente que nem todos são dignos de confiança, são eficientes, etc. Mas tem.
O mercado oferece e depois cada um que se vire. Ao mesmo tempo, você tem toda essa coisa do crédito. As pessoas passam a ter acesso ao consumo via crédito. Tem uma polarização social que está se formando numa sociedade que é muito desigual, porque hoje, para você ter uma ideia, o nível de endividamento médio das famílias brasileiras, segundo o Banco Central, é de 45%.
Ou seja, 45% da renda das famílias brasileiras estão comprometidos com empréstimos. Num país onde os salários ainda são baixos, onde os juros que as pessoas pagam são muito altos, você vê que há uma lógica financeira por trás disso tudo, para a qual a gente não está alerta. Acho que essa é a questão importante.
VIOMUNDO – O Brasil é o país que tem o maior programa de transferência de renda, em volume de dinheiro e em número de pessoas atendidas. Ele tem alguma característica que o diferencia dos demais programas da América Latina?
LENA LAVINAS – A diferença é só a escala. De resto é tudo parecido. O Bolsa Família não é um direito, ao contrário do salário mínimo e de outros benefícios. Ele não é indexado todo ano, a linha de pobreza no Brasil não é indexada há cinco anos, o que é uma vergonha.
Se você tem uma inflação de 5% ao ano, você tem que calcular em quanto aumentou a linha de pobreza. Se você não fizer nada, a pobreza cai, no automático.
VIOMUNDO – É uma falácia.
LENA LAVINAS – Pois é. Tem que pensar nisso e pensar porque o governo não está fazendo isso que deveria estar fazendo. Ele tem regras para atualizar os benefícios em geral, os salários, etc, com base na inflação passada. No caso do pobres, o governo não atualiza anualmente, desde 2009, o valor da linha da pobreza, nem os benefícios pagos ao pessoal do Bolsa Família. Isso difere das outras regras e revela uma quebra de institucionalidade. Não é correto. No limite, é ilegal.
VIOMUNDO – Boa parte das pessoas que ingressaram no mercado de consumo através do Bolsa Família hoje tem televisão, geladeira, e em alguns casos, telefone celular. Mas muitos continuam sem acesso a água potável e coleta de esgoto.
LENA LAVINAS – Esse é o meu ponto. O Estado não está gastando naquilo que devia. Está dando renda e aí as pessoas podem comprar aquilo que o governo brasileiro acha importante que elas comprem para expandir o mercado doméstico e criar uma sociedade de consumo de massa que não tínhamos antes.
Isso realmente existe hoje no Brasil. Com a China ajudando e o câmbio supervalorizado, entraram produtos industriais muito baratos aqui. Porém, essas pessoas que tiveram acesso a bens de consumo durável e salário, muitas vezes continuam sem ter água tratada nas torneiras, sem ter saneamento, sem creche de qualidade para seus filhos. Morando em favela. Isso parece não preocupar ninguém. Então, esse é o modelo de desenvolvimento que a gente adotou no Brasil.
VIOMUNDO – No longo prazo, o que acontece?
LENA LAVINAS – Como dizia o Keynes, no longo prazo estamos todos mortos. É uma sociedade onde essa pequena inflexão que observamos nos níveis de desigualdade não tende a progredir de forma sustentada e rápida.
A gente precisa fazer uma reforma tributária que não foi feita, mudar o perfil dos impostos no Brasil, mudar os impostos que incidem sobre o consumo, isso tudo tinha que mudar e nada está mudando.
Então, a gente fez uma pequena mudança na margem, ampliou o consumo das classes populares, o que é muito bom, mas é amplamente insuficiente para a gente ter uma sociedade democratizada e igualitária.
VIOMUNDO – Mas foram governos de centro e de centro-esquerda, na América Latina, que tornaram possível a adoção de programas de transferência de renda, não?
LENA LAVINAS – Isso começou no Chile, na época do Pinochet, com o Chile Solidário. Isso é tudo pensamento liberal. A ideologia é uma coisa poderosa. As pessoas acham que inventaram tudo, que tudo foi criado agora. Isso tudo é ideologia.
A gente que faz pesquisa científica tenta mostrar que não é assim. Nós estamos em uma guerra ideológica entre os setores conservadores e os progressistas e a gente precisa entender como mudar isso. Tá difícil. Como a gente vai evoluir a gente não sabe. Veja o governo Obama, a expectativa que se tinha e o que aconteceu.
VIOMUNDO – Com relação ao governo Lula, também havia muitas expectativas que não se realizaram?
LENA LAVINAS – No Brasil houve mudanças. Importantes e positivas. São suficientes? Nem de longe. O problema não é só a mudança, mas a direção das mudanças. As classes médias foram para a rua em 2013 pela primeira vez pedir aquilo que só renda não permite alcançar: educação pública de qualidade, saúde pública de qualidade, segurança efetiva, respeito. Sua renda sobe um pouco e você se diz que não vai chegar lá! Acho que pela primeira vez, temos alguma chance de construir uma agenda que reúne interesses populares com os da classe média. Resta saber quem vai nos representar nesse processo. E essa é outra incógnita!



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